در قوانین و مقررات کشور تعریف مشخصی از کالای رسوبی یا رسوب کالا در گمرک وجود ندارد؛ ولی در تعریف و برداشت عمومی، اقلامی که مدت زیادی در بنادر، اماکن یا انبارهای گمرکی دپو شده باشند، در زمره کالای رسوبی محسوب میشوند. با توجه به تعدد انبارهای گمرکی و مراجع تحویلگیرنده، آمار دقیقی از میزان رسوب کالا در کشور ارائه نشده است؛ اما چالشهای ناظر به دپوی طولانیمدت کالا در برخی از گمرکهای کشور و تاکید مقامات عالی بر حل معضل رسوب نشان میدهد عبور از این چالش نیازمند بررسیهای کارشناسی برای شناخت مساله و ارائه راهکارهای مقتضی است. بهطور کلی اقلام موجود در انبارهای گمرکی دارای چهار وضعیت گمرکنشده، دارای مهلت مقرر، متروکه و ضبطی، گمرکشده و گمرکنشده فاقد مهلت مقرر که متروکهنشده هستند.
گمرکنشده (دارای مهلت مقرر)
مدت زمان مجاز توقف کالا در انبارهای گمرکی به پایان نرسیده است (پنج ماه بدون محاسبه زمان اعلام نظر قطعی گمرک). در این حالت کالا پس از ورود به کشور در انبارهای گمرکی تحت نظارت مرجع تحویلگیرنده قرار میگیرد. مطابق ماده (۲۴) قانون امور گمرکی، مدت مجاز نگهداری کالا در انبارهای گمرکی از تاریخ تحویل کالا به این اماکن سه ماه بوده و با موافقت گمرک حداکثر تا دو ماه دیگر قابل تمدید است. لذا مجموعا پنج ماه امکان توقف کالای گمرکنشده در انبارهای گمرکی وجود دارد؛ اما این قاعده استثنائاتی نیز دارد اولا تا زمانی که کالا به انتظار اعلام نظر قطعی گمرک در انبارهای گمرکی متوقف شود، کالا متروکه نمیشود؛ مدت زمان اعلام نظر قطعی گمرک به فرآیندهایی نظیر تعیین ماهیت یا صدور مجوز سازمانهای همجوار نیز بستگی دارد. ثانیا تعیین مهلت توقف کالا در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی براساس ضوابط قانونی مناطق مذکور در اختیار سازمانهای مسوول این مناطق است که البته اغلب مبادی ورودی کشور مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هستند (بندر شهید رجایی و بندر امام(ره): منطقه ویژه اقتصادی، بندر شهیدبهشتی: منطقه آزاد چابهار، مرز بازرگان: منطقه آزاد ماکو و…)
متروکه و ضبطی
اقلام به دلایلی نظیر عدم اخذ مجوزها از جمله ثبت سفارش در مهلت معین، متروکه شدهاند؛ کالای ضبطی نیز شامل اقلام ممنوعه قاچاق یا دارای حکم قضایی است. در صورتی که ظرف مهلت مقرر صاحب کالا برای انجام تشریفات گمرکی و پرداخت وجوه متعلقه اقدام نکند، کالا مشمول مقررات متروکه میشود سازمان جمعآوری و فروش اموال تملیکی موظف است پس از طی تشریفات مربوطه، بلافاصله به دریافت کالای متروکه و ضبطی از مرجع تحویلگیرنده و انتقال آن به انبارهای خود اقدام نماید؛ اما عملا در موارد متعددی این اتفاق نمیافتد و به دلایلی نظیر تعلل در تنظیم اظهارنامه متروکه، عدم زیرساختهای لازم و بعضا ناتوانمندی سازمان اموال تملیکی بخش قابلتوجهی از اقلام متروکه و ضبطی همچنان در انبارهای گمرکی قرار میگیرند.
ترخیصشده (گمرکشده)
کالای دارای سند ترخیص که با هماهنگی گمرک و بنا به هر دلیلی، همچنان در انبارهای گمرکی قرار دارند. کالاهای دارای سند ترخیص گمرکشده یک ماه فرصت دارند از انبارهای گمرکی خارج شده تا مشمول مقررات متروکه نشوند؛ البته این مهلت با اعلام موافقت مرجع تحویلگیرنده و گمرک قابل تمدید بوده و بررسیها نشان میدهد غالبا تا زمان مورد نیاز صاحب کالا تمدید میشود؛ در رسوب این اقلام ترخیصشده در گمرک، معمولا انگیزهای برای سوءاستفاده وجود ندارد و درآمدهای انبارداری مرجع تحویلگیرنده را نیز افزایش میدهد؛ اما اگر این اقلام شامل کالاهای اساسی نظیر گندم، برنج، نهادههای دامی و… باشد که غالبا شرکتهای دولتی وارد میکنند علاوه بر هدررفت منابع عمومی به خلل در توزیع این اقلام، افزایش قیمت تمامشده محصولات اساسی مورد نیاز مردم و بعضا فساد کالا منجر خواهد شد.
گمرکنشده (فاقد مهلت مقرر) و متروکهنشده
کالاهای موجود در گمرک که با وجود اتمام مهلت مقرر، همچنان متروکه نشدهاند. در خصوص کالاهای گمرکنشده موجود در انبارهای گمرکی فاقد مهلت مقرر برخی از این اقلام فاقد ثبت سفارش بوده، به کشور وارد میشوند و سپس با پیگیریهای مکرر و ایجاد فشار بر نهادهای مربوطه مجوز موردی برای ترخیص کالای خود را اخذ میکنند. برخی دیگر از این اقلام دارای ثبت سفارش هستند لکن در تخصیص و تامین ارز ناکام ماندهاند. مطابق تبصره «۳» ماده (۷) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۰/۱۱/۱۴۰۰) کلیه واردکنندگان کالا موظفند منشاء ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت سفارش و قبل از ترخیص در سامانه جامع تجارت اظهار نمایند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشاء ارز بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابرازی، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. لذا مجوز ثبت سفارش تا قبل از تعیین منشاء ارز و دریافت شناسه رهگیری موضوع این تبصره قابل استناد جهت ترخیص در گمرک نیست. این در حالی است که صدور ثبت سفارش، به منزله تایید پیشفاکتور بازرگان توسط سازمان متولی (وزارت صنعت، معدن و تجارت یا جهاد کشاورزی) است و پس از صدور آن، بازرگان میتواند به خرید و انتقال کالا به انبارهای گمرکی کشور اقدام کند. یکی از اصلیترین علل بروز این مشکل، صدور و تایید ثبت سفارش توسط سازمانهای ذیربط بدون توجه به محدودیتهای ارزی و سقف مورد نیاز کشور است. براساس بند «۲» مصوبات چهاردهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ ۱۰/۰۷/۱۳۹۷ (و تمدید سالیانه آن) مصوبه کمیتهای با مسوولیت بانک مرکزی و متشکل از دستگاههای ذیربط مکلفند ضمن برآورد درآمدهای ارزی کشور به صورت ماهانه میزان ارز قابل تامین را جهت مدیریت ثبت سفارشها به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ کنند. در بند «۳» مصوبه مذکور نیز تعیین و تخصیص ارز حوزه مسوولیت هر دستگاه بر عهده کمیتهای با مسوولیت وزیر صنعت، معدن و تجارت و با عضویت دستگاههای ذیربط از جمله وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود اما توزیع ارز تخصیصیافته در حوزه هر دستگاه، برعهده وزیر مربوطه است. بررسیها نشان میدهد در تایید مجوز ثبت سفارش از سوی دستگاههای مذکور نه تنها سقف تعیینشده رعایت نمیشود بلکه در مواردی چندین برابر بیشتر از نیاز استراتژیک کشور ثبت سفارش صادر شده است. بنابراین مقادیر زیادی کالا با اخذ ثبت سفارش وارد انبارهای گمرکی میشوند اما به دلیل عدم تخصیص، تامین یا تایید منشاء ارز، امکان ترخیص نخواهند داشت؛ در حالی که در اغلب موارد، ارز مورد نیاز واردات نیز از کشور خارج شده است.
بررسی مختصر چالش رسوب کالا در بندر امام
بررسی رسوب نهادههای دامی در بندر امامخمینی (مخصوصا در ماههای اخیر) به میزان حدود ۴ میلیون تن نشان میدهد دلایلی نظیر کمبود نقدینگی و منابع ریالی شرکت دولتی برای تسویه با بانک و خروج کالا از انبارهای گمرکی، عدم همکاری مناسب سازمان برنامه و بودجه در تامین منابع قانونی، وجود ایرادهای مختلف در برگزاری مناقصه شرکت حمل دارای صلاحیت بدحسابی شرکت دولتی با شرکتهای حمل و عدم تمایل ایشان به همکاری با شرکت دولتی مربوطه منجر به بروز این معضلات شده است. حداقل تا بهمنماه سال جاری چندین کشتی نیز منتظر تخلیه بوده که به دلیل تکمیل ظرفیت انبارهای گمرکی بندر امام این امکان وجود نداشته و روزانه بیش از یک میلیارد تومان با احتساب دلار ۲۸۵۰۰ تومانی هزینه دموراژ به ازای هر کشتی هدر میرود. این مورد ناشی از ناهماهنگی نهادهای دولتی (نظیر سازمان برنامه و بودجه و وزارت جهاد کشاورزی) بوده و لزوما ربطی به فرآیندهای گمرکی و تجاری کشور ندارد از سوی دیگر با توجه به ماهیت اقلام مذکور که کالای اساسی هستند، اعمال قواعدی نظیر امحا یا بازگشت این اقلام مجددا برای کشور زیانبار خواهد بود. بخشی از این اقلام فرآیند ترخیص را طی کرده و برخی دیگر فاقد اسناد ترخیص هستند.
علل رسوب کالا
با عنایت به مطالب فوق، اصلیترین علل رسوب کالا عبارتند از:
صدور مجوز ثبت سفارش بیش از سقف و میزان مورد نیاز کشور؛ تعلل در تعیینتکلیف کالاها (نظیر صدور مجوز اعلام نظر قطعی گمرک، صدور اظهارنامه متروکه، صدور حکم توسط مرجع قضایی و…)، ناهماهنگی دستگاهها؛ امکان ورود کالا به بنادر و اماکن گمرکی بدون اخذ مجوزهای مورد نیاز (از جمله مجوزهای ارزی و ثبت سفارش)؛ عدم امکان دریافت شناسه رهگیری بانکی معتبر (تعیین منشاء ارز) برای برخی اقلام واردشده به گمرک یا تاخیر در اخذ آن (به دلایلی نظیر عدم تامین معادل ریالی ارز مورد نیاز.)
مباحث فوق نشان میدهد اصلاح سازوکارهای اجرایی و برخی مقررات موضوعه میتواند نقش مؤثری در کاهش رسوب کالا داشته باشد که بر این اساس پیشنهادهای زیر ارائه میشود.
کنترل سیستمی سقف ثبت سفارش
به منظور افزایش ضمانت اجرای رعایت سقف ثبت سفارش پیشنهاد میشود کمیته بند «۲» و «۳» مصوبات چهاردهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ ۱۰/۰۷/۱۳۹۷، سقف ثبت سفارش را به صورت ماهانه، سه ماهه و یا ۶ ماهه به سامانه جامع تجارت اعلام کند و امکان صدور ثبت سفارش بیش از سقف تعیینشده وجود نداشته باشد. به عبارت دیگر، ثبت سفارشهای دارای ارزشی بیش از سقف تعیینشده، حتی در صورت تایید سازمان مربوطه (وزارت جهاد کشاورزی یا صنعت معدن و تجارت) به صورت سیستمی رد عدم تایید خواهد شد. زیرساخت سامانهای این کنترل در سامانه جامع تجارت وجود دارد. بدیهی است تناسب میزان ثبت سفارش با ترخیص کالا و همچنین میزان ذخیره راهبردی اقلام اساسی در تعیین سقف ثبت سفارش مورد نظر کمیته مذکور قرار میگیرد.
صدور ثبت سفارش پس از تخصیص ارز
همانگونه که اشاره شد، صدور مجوز ثبت سفارش به معنای تایید پیشفاکتور و خرید کالا توسط بازرگان بوده و از سوی دیگر در صورت عدمتخصیص ارز امکان ترخیص کالای مذکور وجود ندارد. لذا پیشنهاد میشود شناسه ۸ رقمی ثبت سفارش پس از تخصیص ارز صادر شود. صدور ثبت سفارش پس از تخصیص ارز عملا به معنای تایید مجوزهای فنی و ارزی واردات کالای مذکور از سوی سازمان متولی و بانک مرکزی است و سقف ارزی ثبت سفارش را یک مرتبه سازمان مجوزدهنده و یک مرتبه بانک مرکزی کنترل خواهد کرد. در این مرحله بازرگان به خرید و انتقال کالای خود به انبارهای گمرکی کشور قادر و صرفا ترخیص آن منوط به تایید منشاء ارز است. با توجه به صدور ثبت سفارش متناسب با برآوردهای ارزی بانک مرکزی و تخصیص ارز توسط بانک مرکزی عملا تایید منشاءء ارز و همچنین تامین ارز برای بانک مرکزی امکانپذیر خواهد بود. در این حالت بازرگان نیز متناسب با صدور یا عدمصدور ثبت سفارش میتواند برای واردات کالای خود برنامهریزی کرده و از رسوب کالا در گمرک کاسته خواهد شد. در صورت عدم استفاده بازرگان از ثبت سفارش خود در مهلت مقرر، بایستی امکان ابطال آن و تایید ثبت سفارش بازرگانان دیگر (در سقف مصوب وجود داشته باشد؛ تعیین سازوکار و جزئیات آن بر عهده سازمان مربوطه (وزارت صمت، جهاد کشاورزی، بهداشت و …) خواهد بود.
اعمال قواعد سختگیرانه بر ورود کالای بدون ثبت سفارش به اماکن گمرکی
با عنایت به پیشنهاد مندرج در بند فوق، کالای فاقد ثبت سفارش یعنی علاوهبر عدم تایید مجوز فنی ورود کالا (توسط سازمان مجوزدهنده)، محل تامین و تخصیص ارز آن را نیز بانک مرکزی تایید نکرده است؛ لذا ورود آن به کشور علاوهبر اشغال ظرفیت انبارهای گمرکی و خروج ارز (خارج از قاعده بانک مرکزی)، فشار بر نهادهای تصمیمگیرنده و احتمال ترخیص آن را افزایش میدهد. بنابراین باید از ورود کالای بدون ثبت سفارش به گمرک جلوگیریشده یا در صورت ورود، مشمول مقررات سختگیریهایی نظیر عودت کالا یا قواعد متروکه شوند؛ ضوابط متروکه باید بهگونهای باشد که امکان خرید مجدد کالا ازسوی صاحب کالا وجود نداشته باشد و بخش عمدهای (بیش از ۵۰ درصد) از عواید حاصل از فروش، نصیب دولت شود. ضوابط عودت کالا نیز باید توسط سازمانهای مربوطه تدوین شود. البته به نظر میرسد باید استثنائاتی برای واردات اقلام مورد نیاز کشور (از قبیل کالاهای اساسی و سرمایهای) در نظر گرفت.
صدور سیستمی اظهارنامه و قبض انبار متروکه
با عنایت به تعلل در تنظیم اظهارنامه متروکه و همچنین با توجه به زیرساختهای موجود در سامانه انبارها و مراکز نگهداری کالا و سامانه امور گمرکی، پیشنهاد میشود پس از پایان مدت مجاز نگهداری کالا در انبارهای گمرکی (پنج ماه بدون زمان اعلام نظر قطعی گمرک) قبض انبار کالای متروکه به صورت سیستمی صادرشده و به نهادهای ذیربط و صاحب کالا اطلاع داده شود؛ سازمان اموال تملیکی بلافاصله پس از انجام اقدامهای قانونی الزامات مورد نیاز مزایده (سیستمی) کالای متروکه را فراهم کند. البته به منظور عدمزیان بازرگان ناشی از عدمتصمیم و تعلل سازمانهای دولتی، باید سقف زمانی جهت اعلام نظر قطعی گمرک و سازمانهای همجوار تعیین و در سامانههای مذکور اعمال شود.
اصلاح سازوکار مالی و عملیاتی سازمان اموال تملیکی
مطابق ماده (۹) قانون تاسیس سازمان جمعآوری و فروش اموال تملیکی معادل ۱۰ ارزش وجوه حاصل از فروش کالای متروکه بابت کارمزد به حساب متمرکز درآمد سازمان اموال تملیکی در خزانه منظور خواهد شد. متولیان سازمان اموال تملیکی معتقدند این میزان پاسخگوی منابع مورد نیاز سازمان جهت جمعآوری، انبارش، فروش، امحا و سایر فرآیندهای مربوطه نیست. به خصوص زمانی که کالای متروکه به دلیل رسوب و توقف طولانی در انبارهای گمرکی کیفیت و ارزش خود را از دست داده است. اصلاح سازوکار تامین اعتبارات سازمان اموال تملیکی عدم الزام به انتقال کالای متروکه به انبارهای سازمان اموال تملیکی و امکان استفاده از ظرفیت انبارهای گمرکی در صورت وجود ظرفیت خالی و پرداخت هزینههای مربوطه به مرجع تحویلگیرنده صدور سیستمی قبض انبار متروکه و اظهارنامه متروکه برگزاری مزایده سیستمی و همچنین کارآمدسازی سازمان اموال تملیکی میتواند بخش چشمگیری از معضلات مذکور را مرتفع کند.